推进新型城市基础设施建设安全可靠的韧性城市

“十四五”规划首次将“韧性城市”写入国家发展蓝图，标志着建设韧性城市正式被纳入国家发展战略。随后，党的二十大报告再次强调“打造宜居、韧性、智慧城市”，将其提升至新的战略高度。2024年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》，首次以中央文件的形式，系统阐述以数字化、网络化、智能化新型基础设施建设支撑韧性城市打造的总体思路、重点任务和保障措施，标志着智慧与韧性融合的国家政策体系基本形成。

在此基础上，近日召开的中央城市工作会议擘画了建设“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”的现代化人民城市的宏伟蓝图。其中，“韧性”作为一个全新的维度被历史性地写入城市发展的总体目标，并被列为七大重点任务之一，这标志着党中央对新时代城市安全与发展规律的认识达到了新的高度，反映了在日益复杂和不确定的全球风险背景下，我国城市安全观正从传统的、底线性的被动安全，向系统的、主动的、具备“吸收－适应－恢复”能力的韧性安全深刻演进。确定这样的目标，深刻回应了近年来我国城市在应对重大突发事件严峻考验中暴露出的脆弱性问题，是统筹高质量发展和高水平安全、以新安全格局保障新发展格局的必然要求，更是推进中国式现代化建设的必由之路。建设安全可靠的韧性城市，已不再是理论上的远景构想，而是新时代城市工作的核心命题和紧迫任务。

一、新时代韧性城市建设的机遇与方向

（一）“六个城市”理念引领系统性融合发展

2025年中央城市工作会议提出的“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六个目标，并非孤立的指标清单，而是一个相辅相成、互为支撑的有机系统。在这个体系中，各个维度相互赋能、彼此支撑。

1.“智慧”为“韧性”提供先进的技术手段。正如《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》所擘画的，物联网、大数据、人工智能等技术构成了韧性城市的“中枢神经系统”，能够实现对城市风险的动态感知、精准预警和智能决策，是提升韧性的核心驱动力。

2.“韧性”为“创新”和“宜居”提供安全可靠的基石。一个频繁遭受灾害冲击、社会秩序不稳的城市，不可能成为创新活动的热土和人民安居乐业的家园。没有安全，创新活动可能因一次冲击而中断，宜居生活也无从谈起。

3.“美丽”所强调的生态文明建设，与“韧性”的防灾减灾目标高度统一。海绵城市建设、城市绿环绿廊绿楔绿道建设、城市湿地保护修复等措施，既是建设美丽城市的重要内容，也是基于自然的解决方案，能够有效增强城市应对洪涝、热岛效应等气候风险的生态韧性，实现双赢。

4.“文明”所培育的社会凝聚力、公民素养和社区自治能力，是社会韧性的重要组成部分。一个拥有高度文明素养和强大社区网络的城市，能够在危机时刻生出强大的组织动员力和自救互救能力，这是任何技术手段都无法替代的宝贵财富。

这种系统性融合，要求城市管理者必须跳出单一领域的局限，以全局视野和系统思维来谋划城市的安全与发展。

（二）“五个转变”开启内涵式发展新空间

基于城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，2025年中央城市工作会议提出“五个转变”，其中之一是转变城市工作重心，更加注重治理投入，这为智慧韧性解决方案的深度植入打开了广阔的政策空间。城市更新不再是简单的“旧貌换新颜”，而是提升城市安全韧性的核心载体。这一深刻转变催生了巨大的“韧性经济”新蓝海。

对老旧管网的智能化改造、既有建筑的抗震节能加固、城市内涝点的系统性治理、关键基础设施的数字化监测预警系统建设等，都需要大量高技术、高附加值的投入。这些投资需求将直接培育和壮大一批新兴产业，如绿色低碳技术、智能传感设备、风险评估与管理咨询服务、智慧运维等。这种由安全需求驱动的产业升级，与“创新城市”所倡导的“发展新质生产力”目标高度契合。

（三）数字技术全面赋能迈向主动精准治理

新一代数字技术的发展，特别是物联网、大数据、人工智能等技术的成熟应用，为实现主动、精准、高效的城市韧性治理提供了前所未有的强大动能。以“城市大脑”为代表的智慧中枢，正成为城市韧性治理的核心节点。

通过整合公安、交通运输、水务、气象、电力、通信等各部门、各领域的全域全时运行数据，并利用数字孪生技术构建城市的虚拟镜像，再通过人工智能算法进行分析、模拟和预测，“城市大脑”能够实现从“被动响应”到“主动预测”的根本性跨越。例如，“城市大脑”可以在台风来临前，通过模拟不同降雨强度下城市易涝点的淹没范围和深度，提前预警并优化调度排涝资源；可以通过实时监测桥梁、管网的微小形变和压力数据，预测其安全风险并提前安排维护。更重要的是，一个统一的数字平台能够提供“共同的操作画面”，从根本上打破部门壁垒，使城市管理者能够基于同一份信息进行协同决策，从而避免过去因信息不通、各自为战而导致的指挥失灵。

二、当前城市韧性建设面临的系统性挑战

（一）气候变化适应性不足，传统工程设计理念滞后

随着全球气候变化加剧，极端天气事件的强度、频率和不可预测性均已远超历史纪录，这使得大量基于历史数据和静态假设制定的城市基础设施规划设计标准严重滞后，适应性严重不足。2021年河南郑州“7•20”特大暴雨灾害便是一次惨痛的教训。国务院调查报告明确指出，郑州市的城市排涝系统设计标准偏低，无法承载超历史极值的降雨量。然而，灾难的根源远不止于工程能力的不足，调查报告更深层次地揭示了城市风险治理体系的失灵。根据灾害调查报告，在气象部门连续发布最高级别红色预警后，城市应急响应机制却严重滞后；多个防汛指挥机构职能重叠、权责不清，导致关键时刻指挥失序、统筹失效。这充分说明，城市基础设施的“硬件”韧性与其所依赖的治理体系的“软件”韧性密不可分，若缺乏一个反应灵敏、协同高效的治理中枢，再坚固的硬件设施也无法有效发挥作用。

（二）关键设施高度关联，级联失效风险被放大

现代城市是一个由能源、交通、通信、供排水等多个关键基础设施系统相互交织、高度依存的“复杂网络”。这种紧密的耦合关系意味着，单一节点的故障极易通过网络传导，引发多米诺骨牌式的“级联失效”。

一场特大洪水往往会给城市带来系统性崩溃，引发“洪水—断电—断网—指挥失灵”的风险传导链条。首先，洪水漫灌导致城市电力设施被淹，引发全域性大规模停电；紧接着，电力系统的瘫痪使得通信基站的备用电源耗尽，手机信号和互联网服务随之中断，成为“信息孤岛”，最终导致政府决策部门无法掌握实时灾情，外部救援力量难以有效开展工作，整个城市的应急响应体系陷入瘫痪。因此，城市风险评估和防控的视角必须从关注单个设施的“点状安全”，转向审视整个基础设施网络的“系统韧性”，识别并管理那些可能引发系统性崩溃的关键脆弱节点和依赖关系。

（三）智慧系统协同不够，“数据孤岛”与“治理割裂”并存

在政策层面，国家大力倡导建设城市信息模型（CIM）平台和推进城市运行“一网统管”，旨在打破部门壁垒。然而在实践中，由于长期形成的“条块分割”管理体制，各部门“各自为政”的现象依然普遍存在，导致跨部门、跨层级的数据共享困难重重，“数据孤岛”现象严重。

以作为流域防洪“最后一道防线”的蓄滞洪区为例，其管理涉及发展改革、财政、自然资源、水利等多个部门和不同层级政府，但在实践中常因缺乏强有力的跨部门协调机制，导致规划冲突、资金落实困难等问题，严重制约其在关键时刻的效能发挥。这凸显出一个根本性问题：技术层面的融合必须以治理层面的协同为前提。

（四）城市更新进程中潜藏“韧性赤字”

当前，在城市更新发展实践中存在一种令人担忧的倾向——对建筑外立面美化等“看得见”的投资备受青睐，而对老旧管网改造、抗震加固等“看不见”的韧性投资经常被简化甚至被忽略。这种做法与今年5月《中共中央办公厅 国务院办公厅印发的关于持续推进城市更新行动的意见》明确要求的“不搞劳民伤财的‘面子工程’、‘形象工程’”的精神是相悖的。其直接后果是，许多更新后的片区虽然面貌焕然一新，但是抵御灾害的内在能力并未得到实质提升，反而因为人口和资产密度的增加而加剧了风险暴露，形成了新的“韧性赤字”。

（五）社会参与度不够，建设活力有待提升

当前，韧性城市建设的资金来源仍过度依赖政府财政投入，市场化、社会化的投融资渠道尚未完全打通。尽管政策层面鼓励通过地方政府专项债券、基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）等方式支持相关项目，但在实践中，由于韧性项目（如防洪设施、管网改造）的直接经济回报不明显，能够吸引社会资本的盈利模式尚不清晰。

与此同时，公众参与韧性建设的渠道仍然有限。市民在风险隐患上报、社区应急预案制定、防灾减灾知识普及等方面的参与度不高，尚未形成政府主导、市场运作、社会协同、公众参与的共建共治共享强大合力。

三、构建现代化韧性城市的对策建议

（一）强化顶层设计，以“五个转变”系统引领韧性城市建设

2025年中央城市工作会议提出的“五个转变”，是对城市发展逻辑的系统性重塑，是韧性城市顶层设计的核心纲领，必须将韧性要求全面融入其中，实现从单一安全防护向系统韧性的根本转型。

1.“转变城市发展理念，更加注重以人为本”，确立人本韧性的核心地位。韧性建设的根本目的是保障人民生命财产安全和城市功能的正常运转。规划设计应始终围绕人的安全、便利和恢复力，确保公共服务在极端情况下的可及性，将韧性建设的成效最终体现为人民群众的获得感、幸福感、安全感，真正实现人民城市为人民。

2.“转变城市发展方式，更加注重集约高效”，实现空间韧性的优化布局。我国城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。韧性建设必须与城市更新行动深度融合，在存量空间中系统性嵌入防灾减灾设施、优化应急避难场所布局、打通生命通道，提升建成区的安全承载力，避免因高密度开发而累积新的“韧性赤字”。

3.“转变城市发展动力，更加注重特色发展”，培育系统韧性的内生能力。韧性并非“一刀切”的标准化工程，而应根植于城市的自然地理、历史文脉和产业结构。要坚持因地制宜，识别本地主要风险，发展适应性强的产业，保护能够增强城市生态韧性的自然景观和生态系统，走出一条符合自身特点的韧性发展之路。

4.“转变城市工作重心，更加注重治理投入”，强化治理韧性的关键支撑。硬件设施的韧性需要高效的治理体系来激活。必须加大对风险监测预警、应急指挥协调、跨部门数据共享等“看不见”的治理能力建设的投入，推动城市治理整体思路由“被动应急”向“主动防控”的根本性跃迁。

5.“转变城市工作方法，更加注重统筹协调”，形成整体韧性的强大合力。韧性建设是涉及多领域、多主体的系统工程，必须打破“条块分割”和“数据孤岛”，建立强有力的跨部门、跨层级协同机制，统筹规划、建设、管理三大环节，确保各项韧性措施能够协调一致、高效联动。

（二）夯实防灾减灾体系，提升“吸收—适应—恢复”能力

首先是将工作重心从关注单个设施的“点状安全”，转向保障整个网络功能的“系统韧性”。将生命线安全工程建设作为城市更新和新建项目的前置条件。对于新建市政基础设施，要求物联感知设备与主体工程“同步设计、同步施工、同步验收、同步投入使用”；对于存量设施，则要加快老旧管线的改造升级。同时，建立涵盖管线类别齐全、基础数据准确、数据共享安全、数据价值发挥充分的地下管网“一张图”体系，打造全流程基础数据平台，实现可视化三维立体智慧管控。通过系统性建设和应用生命线安全工程，才能真正识别并管理那些可能引发系统性崩溃的关键脆弱节点，从根本上防范和化解级联失效风险。

其次是以数字化转型为契机，通过技术手段倒逼城市管理流程再造、打破部门壁垒，推动城市治理整体思路由“被动应急”向“主动防控”的根本性跃迁。着力打造以城市运行“一网统管”为代表的“智慧中枢”，激活数据价值。科技赋能还应贯穿于城市建设全过程，通过推广智能建造与建筑工业化，深化城市信息模型技术在设计、施工、运维全生命周期中的应用，从源头上提升建筑与设施的内在韧性。这种从数字底座到智慧应用，再到智能建造的全链条科技赋能体系，正是破解“治理割裂”顽疾、构筑现代化韧性城市的治本之策。

再次是将城市更新行动作为系统性弥补“韧性赤字”的核心战场，对老旧小区、学校、医院等人员密集场所的建筑，系统开展抗震性能评估与加固，并严格落实中央城市工作会议提出的“严格限制超高层建筑”的要求。在新建或改造公园绿地、体育场馆、学校等公共设施时，贯彻“平急两用”理念，在设计阶段就预留改造接口，制定应急转换方案，确保在紧急状态下，这些公共空间能够快速转换为应急避难场所、物资中转站或方舱医院。

（三）推进多方参与，构建共建共治共享格局

首先，韧性城市的根基在于人民，包容性是韧性的应有之义。应全面贯彻落实《中共中央办公厅 国务院办公厅关于进一步提升基层应急管理能力的意见》，为街道、社区等基层组织赋能、减负，提升其风险自查、宣传教育和应急自救能力，打通应急管理的“最后一公里”。

其次，要大力培育社会应急力量，发挥群团组织及志愿服务组织等的作用。在社区广泛开展“第一响应人”建设，通过应急救护培训、协助制定应急预案、组建志愿者队伍等方式，将专业的防灾减灾、自救互救知识转化为居民的日常行为习惯和社区的集体行动能力。

最后，要建立制度化的公众参与渠道。利用基于安全应急大模型的“随手拍”隐患识别上报系统、社区议事会等方式，鼓励公众有序参与到城市风险治理工作中，真正实现人民城市人民建、人民城市为人民。

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